上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)，“新”在哪里
2019-08-12 15:50 來源：第一財(cái)經(jīng)
增設(shè)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)、設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制、實(shí)施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，是國家交給上海的三大中心任務(wù)。8月6日，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》(下稱《總體方案》)，標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的設(shè)立塵埃落定。新片區(qū)設(shè)立不只是原有自貿(mào)區(qū)在地理范圍上的拓寬，更是在發(fā)展理念和內(nèi)涵上的改革和深化，至少呈現(xiàn)出以下新特征。
一、定位新
首先，在目標(biāo)上致力于打造對(duì)標(biāo)國際公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，成為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。2013年，上海試點(diǎn)建立中國首個(gè)自貿(mào)區(qū)，其主要目標(biāo)是加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)外商投資管理體制改革，對(duì)標(biāo)國際投資和貿(mào)易規(guī)則體系，即今天我們所熟悉的對(duì)外資實(shí)行“準(zhǔn)入前國民待遇”和“負(fù)面清單”管理模式。
經(jīng)過近6年的發(fā)展和探索，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成了一系列“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)和管理模式。當(dāng)前，新片區(qū)的建設(shè)目標(biāo)顯然對(duì)此進(jìn)行了超越，其被定位為“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。在已有制度建設(shè)和管理模式積累的基礎(chǔ)上，新片區(qū)建設(shè)更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)效，旨在集聚一批世界一流企業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)總量，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
其次，在角色上強(qiáng)調(diào)服務(wù)和融入國家重大戰(zhàn)略，更好服務(wù)對(duì)外開放總體戰(zhàn)略布局。上海作為“一帶一路”建設(shè)的橋頭堡，需要新片區(qū)發(fā)揮更重要的作用。《總體方案》中特別提到，在產(chǎn)業(yè)集群上，將新片區(qū)建設(shè)成為面向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的維修和綠色再制造中心。
另外，《總體方案》提出支持新片區(qū)加強(qiáng)國際商事糾紛審判組織建設(shè)，允許境外知名仲裁和爭議解決機(jī)構(gòu)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，開展仲裁業(yè)務(wù)等，這為“一帶一路”沿線國家的爭議解決提供了機(jī)制保障和多元選擇。
同時(shí)，在服務(wù)長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略上，新片區(qū)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)與長三角協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展”、“帶動(dòng)長三角新一輪改革開放”、“支持新片區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向長三角地區(qū)拓展形成產(chǎn)業(yè)集群”，實(shí)現(xiàn)新片區(qū)與長三角協(xié)同發(fā)展。
二、使命新
新片區(qū)承載著新時(shí)期上海乃至全國進(jìn)一步實(shí)施對(duì)外開放戰(zhàn)略的使命，尤其是在功能上，新片區(qū)將由“投資貿(mào)易便利化”向“投資貿(mào)易自由化”突破。從國際宏觀環(huán)境看，投資貿(mào)易便利化是一大趨勢。就貿(mào)易便利化而言，2017年，《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效（中國于2015年向WTO提交了加入批準(zhǔn)書），規(guī)定了各成員在貿(mào)易便利化方面的實(shí)質(zhì)性義務(wù)，共涉及四十項(xiàng)貿(mào)易便利化措施。
就投資便利化而言，目前受到主要國際組織和國家的重視，例如在世貿(mào)組織（WTO），中國牽頭巴西、阿根廷等成員還特別成立了“投資便利化之友”，進(jìn)一步推動(dòng)投資便利化議題的討論。近年來，自貿(mào)區(qū)在投資貿(mào)易便利化方面做了大量嘗試，例如實(shí)施“證照分離”的改革和國際貿(mào)易“單一窗口”等。
新片區(qū)的設(shè)立將在鞏固投資貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)上，不斷向投資貿(mào)易自由化突破。《總體方案》提出到2025年，建立比較成熟的投資貿(mào)易自由化便利化制度體系，并最終建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系。具體實(shí)施中，以投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由等為重點(diǎn)和抓手，推進(jìn)投資貿(mào)易自由化便利化。如果說投資貿(mào)易便利化是從“程序”環(huán)節(jié)上簡化貿(mào)易投資的環(huán)節(jié)、提高效率，投資貿(mào)易自由化則是從“實(shí)體”內(nèi)容上促進(jìn)各市場要素的自由流動(dòng)，不斷釋放增長活力，兩者共同推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)的功能實(shí)現(xiàn)。
三、監(jiān)管新
投資貿(mào)易自由化并不意味著新片區(qū)忽視市場秩序建設(shè)，相反對(duì)安全監(jiān)管水平提出更高要求。已有自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)“一線放開”、“二線安全高效管住”，有放有收。新片區(qū)則提出守住“一線”國門安全、“二線”經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，堅(jiān)持底線思維。從監(jiān)管模式和內(nèi)容等方面比較，兩者均存在一定區(qū)別。由于已有自貿(mào)區(qū)偏重投資貿(mào)易便利化，以“貨物貿(mào)易和服務(wù)開放”為中心；而新片區(qū)在內(nèi)容上更廣泛，涉及投資、貿(mào)易、金融、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境、文化安全、人員進(jìn)出、反恐反分裂、公共道德等各領(lǐng)域，這對(duì)監(jiān)管提出了新的更高要求。
因此，新片區(qū)的監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、智能監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系建設(shè)。強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)監(jiān)管，通過建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效監(jiān)管。同時(shí)，充分利用信用分級(jí)管理措施，按照“守法便利”原則，把信用等級(jí)作為企業(yè)享受優(yōu)惠政策和制度便利的重要依據(jù)，使失信人寸步難行。
四、內(nèi)涵新
在內(nèi)涵上，新片區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)打造關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域深度融入經(jīng)濟(jì)全球化。首先，新片區(qū)特別強(qiáng)調(diào)“建立以關(guān)鍵核心技術(shù)為突破口的前沿產(chǎn)業(yè)集群”，大力發(fā)展高端制造業(yè)，實(shí)業(yè)興邦，旨在防止新片區(qū)的建設(shè)“脫實(shí)就虛”。《總體方案》將支持在新片區(qū)發(fā)展“中國芯”、“創(chuàng)新藥”、“智能造”、“藍(lán)天夢”、“未來車”、“數(shù)據(jù)港”等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，這亦是對(duì)當(dāng)前一些國家在高科技領(lǐng)域?qū)χ袊鴮?shí)施“卡脖子”措施的有力回應(yīng)。
此外，對(duì)某些關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)的企業(yè)，5年內(nèi)還將減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，作為新片區(qū)的稅收激勵(lì)新政。目前，新片區(qū)已集聚了一大批國內(nèi)外高端產(chǎn)業(yè)，包括中國商飛、上海電氣、三一重工等，還有一些跨國公司，如特斯拉、西門子、通用電氣、馬士基等，這為后續(xù)高端產(chǎn)業(yè)集聚奠定基礎(chǔ)。
其次，新片區(qū)強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵領(lǐng)域深度融入經(jīng)濟(jì)全球化。2013年，上海設(shè)立自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放、推進(jìn)貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、提升國際航運(yùn)服務(wù)能級(jí)、深化金融領(lǐng)域開放，重點(diǎn)突出自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。新片區(qū)的建設(shè)，則明確提出發(fā)展新型國際貿(mào)易（特別提及發(fā)展跨境數(shù)字貿(mào)易和跨境電商海外倉）、建設(shè)高能級(jí)全球航運(yùn)樞紐、拓展跨境金融服務(wù)功能，吸引總部型機(jī)構(gòu)集聚，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，旨在使新片區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演更重要的角色。
五、挑戰(zhàn)新
改革從來都不是一帆風(fēng)順的。新片區(qū)的建設(shè)，也定會(huì)面臨不少挑戰(zhàn)，包括但不限于以下方面。
首先，如何處理現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)和新片區(qū)的關(guān)系。在法規(guī)政策適用上，可能存在新片區(qū)與其他自貿(mào)區(qū)之間“特別法”和“一般法”的關(guān)系，需要防止法律適用的沖突。另外，要防止政策上出現(xiàn)一種“不良競爭”的現(xiàn)象，例如，由于新片區(qū)在稅收上實(shí)施企業(yè)所得稅優(yōu)惠，是否會(huì)對(duì)其他園區(qū)產(chǎn)生影響，這需要評(píng)估，要確保兩類自貿(mào)區(qū)的協(xié)同合作、優(yōu)勢互補(bǔ)。
其次，后續(xù)各類配套制度的完善。《總體方案》出臺(tái)后，后續(xù)還需要進(jìn)一步完善配套制度，落實(shí)牽頭和責(zé)任主體。根據(jù)《總體方案》新聞發(fā)布會(huì)的介紹，上海已經(jīng)把《總體方案》各項(xiàng)任務(wù)舉措細(xì)化為三大類78項(xiàng)安排，包括對(duì)總體方案明確的重點(diǎn)政策，將制定23項(xiàng)操作細(xì)則，如境外人才執(zhí)業(yè)等；同時(shí)，對(duì)總體方案明確的創(chuàng)新舉措將制定35項(xiàng)實(shí)施方案，如海關(guān)特殊綜合保稅區(qū)實(shí)施方案等。后續(xù)其他措施的出臺(tái)還需要廣泛調(diào)研、征求意見，乃至學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，使具體措施更具操作性。
同時(shí)，還應(yīng)該看到制度建設(shè)是一個(gè)長期過程，今后基于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，還有大量的“立、改、廢”工作，這又將是一次“摸著石頭過河”的試驗(yàn)。另外，其他的一些挑戰(zhàn)還包括資金自由流動(dòng)帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)帶來的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，從業(yè)人員自由帶來的人員戶籍、國籍管理上的困難等。當(dāng)然，新片區(qū)的建設(shè)本身就是一種壓力測試。
總之，新片區(qū)體現(xiàn)的不只是地理空間上的“新”，更體現(xiàn)在定位、使命、監(jiān)管、內(nèi)涵和挑戰(zhàn)等層面上的“新”。新片區(qū)不是簡單的現(xiàn)有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創(chuàng)新變革。新片區(qū)的落地，再次充分體現(xiàn)了新時(shí)代上海全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的擔(dān)當(dāng)。新片區(qū)的建設(shè)，則更需要有“浦東改革開放再出發(fā)”的魄力。
（彭德雷系華東理工大學(xué)商學(xué)院副教授、國際合作與交流處副處長；閻海峰系華東理工大學(xué)商學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師）
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