港口費(fèi)收的經(jīng)濟(jì)分析——兼論港口壟斷
2015-10-23 16:14 來(lái)源：水運(yùn)科技
2014年11月12日，交通運(yùn)輸部與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于放開(kāi)港口競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《港口服務(wù)收費(fèi)通知》），從放開(kāi)港口勞務(wù)性和船舶供應(yīng)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范勞務(wù)性收費(fèi)計(jì)費(fèi)方式、簡(jiǎn)化港口收費(fèi)項(xiàng)目和加強(qiáng)港口收費(fèi)行為監(jiān)管等四個(gè)方面提出了港口服務(wù)收費(fèi)的市場(chǎng)化改革方向。2015年8月4日 ，交通運(yùn)輸部與國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整港口船舶使費(fèi)和港口設(shè)施保安費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《港口使費(fèi)通知》），從規(guī)范船舶使費(fèi)收費(fèi)項(xiàng)目、改進(jìn)船舶使費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法、完善船舶使費(fèi)管理方式、降低港口設(shè)施保安費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費(fèi)行為和強(qiáng)化監(jiān)督檢查等六個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范了港口使費(fèi)征收的市場(chǎng)化方向。
總體來(lái)看，這兩項(xiàng)通知一脈相承，目的是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)水運(yùn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更好地保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易平穩(wěn)運(yùn)行。這兩項(xiàng)通知，一方面確認(rèn)了當(dāng)前港口企業(yè)已經(jīng)開(kāi)展的港口競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)的市場(chǎng)化實(shí)踐，另一方面也對(duì)港口費(fèi)收中不符合市場(chǎng)化原則的部分進(jìn)行了規(guī)范，具有較好的現(xiàn)實(shí)意義。
港口價(jià)格由市場(chǎng)決定
港口費(fèi)收包括港口勞務(wù)費(fèi)和港口規(guī)費(fèi)，港口勞務(wù)費(fèi)主要包括裝卸費(fèi)、貨物保管費(fèi)、移泊費(fèi)、拖輪費(fèi)、過(guò)駁費(fèi)、系解纜費(fèi)、開(kāi)關(guān)艙費(fèi)、起貨機(jī)工力費(fèi)等項(xiàng)目。港口規(guī)費(fèi)是指港口管理當(dāng)局按有關(guān)規(guī)定向船方或貨方征收的港口非勞務(wù)費(fèi)，包括港務(wù)費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等項(xiàng)目。港口費(fèi)用按付費(fèi)對(duì)象來(lái)分，又分為船舶費(fèi)用、貨物費(fèi)用和其他費(fèi)用。船舶費(fèi)用即向船方征收的費(fèi)用，包括領(lǐng)航費(fèi)、移泊費(fèi)、系解纜費(fèi)、船舶港務(wù)費(fèi)、停泊費(fèi)、船舶代理費(fèi)以及與船方有關(guān)的一些雜項(xiàng)作業(yè)費(fèi)。貨物費(fèi)用，即向貨物征收的費(fèi)用，包括裝卸費(fèi)、貨物港務(wù)費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)、貨物保管費(fèi)等。
港口價(jià)格是港口勞務(wù)費(fèi)和港口規(guī)費(fèi)所構(gòu)成的綜合價(jià)格。港口價(jià)格不是港口自身成本加一定毛利率定價(jià)，也不是照顧客戶(hù)承受能力定價(jià)，港口的價(jià)格是港口企業(yè)在市場(chǎng)中不斷覓價(jià)的結(jié)果。港口定價(jià)過(guò)低，就會(huì)有更多的貨物通過(guò)，進(jìn)而招致基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)度使用。港口定價(jià)過(guò)高會(huì)使貨量減少，會(huì)造成資源的浪費(fèi)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期港口屬瓶頸約束的供小于求狀態(tài)，雖然港口定價(jià)不高，但需要走后門(mén)走關(guān)系，這部分費(fèi)用是港口低定價(jià)的隱形價(jià)格。最近有個(gè)事件恰恰就是企業(yè)覓價(jià)的例子。武漢新港所屬的武漢國(guó)際集裝箱有限公司和武漢港集裝箱有限公司今年1月1日宣布同步上調(diào)港口標(biāo)準(zhǔn)集裝箱裝卸費(fèi)及集裝箱堆存保管費(fèi)，20英尺的外貿(mào)普通重箱價(jià)格由340元上漲至425.5元，空箱由226元上漲至294.1元；40英尺的外貿(mào)普通重箱由511元上漲至638.3元，空箱則由309元上漲至441.1元。與此同時(shí)，2015年一季度，武漢陽(yáng)邏港集裝箱吞吐量完成24.01萬(wàn)標(biāo)箱，雖然同比增長(zhǎng)了10.7%，但增速明顯放緩，既低于武漢新港2015年20%的目標(biāo)增長(zhǎng)率，也低于2014年17.87%的年度增長(zhǎng)速度。其中，3月僅完成5.99萬(wàn)標(biāo)箱，環(huán)比下降27.22%。港口方回應(yīng)此次漲價(jià)是成本壓力致恢復(fù)性上調(diào)。對(duì)于港口方將面臨抉擇：是維持上漲后的價(jià)格還是降價(jià)以保箱量？企業(yè)這次的漲價(jià)過(guò)程就是覓價(jià)，是否成功要看市場(chǎng)反應(yīng)，譴責(zé)港口漲價(jià)是壟斷行為沒(méi)有依據(jù)。如果價(jià)格真能漲上去，那是市場(chǎng)需求使然。常常看到的是，港口企業(yè)試圖漲價(jià)，后來(lái)又不得不迫于市場(chǎng)的壓力恢復(fù)原價(jià)。
港口服務(wù)性收費(fèi)堅(jiān)持市場(chǎng)化原則
《港口服務(wù)收費(fèi)通知》中提出了“簡(jiǎn)化港口收費(fèi)項(xiàng)目”，其中提到了包干費(fèi)，可以起到促進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格透明的作用。包干費(fèi)盡管價(jià)格信號(hào)明確，但由于相關(guān)費(fèi)用所牽涉的利益主體很多，還需各利益主體的博弈和利益分割，并可能對(duì)現(xiàn)有利益格局進(jìn)行調(diào)整。分項(xiàng)的各種費(fèi)用有利于讓客戶(hù)了解他們獲得了怎樣的服務(wù)，也有利于收費(fèi)方在調(diào)整價(jià)格時(shí)獲得客戶(hù)的認(rèn)可。總體來(lái)講，明目各異的收費(fèi)項(xiàng)目和整齊劃一的包干費(fèi)并沒(méi)有差別，港口的綜合費(fèi)用與供需關(guān)系直接相關(guān)，與包干收費(fèi)還是分項(xiàng)收費(fèi)無(wú)關(guān)，船方和貨方期待通過(guò)港口包干費(fèi)獲得相應(yīng)的費(fèi)用減免的愿望不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，一切還是要看供需關(guān)系。港口收費(fèi)價(jià)格高不一定就是壟斷，價(jià)格高可能是供需使然，通過(guò)高價(jià)激勵(lì)供給。
《港口使費(fèi)通知》中提出了“規(guī)范船舶使費(fèi)收費(fèi)項(xiàng)目”。對(duì)于港口使費(fèi)，明確了可以征收的具體名目，取消（靠墊費(fèi)、引航員滯留費(fèi)和引航計(jì)劃變更費(fèi)）和歸并了一些名目（系解纜費(fèi)、開(kāi)關(guān)艙費(fèi)并入停泊費(fèi)收取）。單從取消和歸并來(lái)看，似乎對(duì)降低港口使費(fèi)有正面作用，但企業(yè)可以通過(guò)轉(zhuǎn)移費(fèi)收來(lái)規(guī)避此項(xiàng)規(guī)定，所以并不能直接推導(dǎo)出港口使費(fèi)會(huì)降低。港口使費(fèi)的簡(jiǎn)單化和透明化是趨勢(shì)，就是要讓客戶(hù)更容易鑒別港口費(fèi)收的高低并做出理性選擇。設(shè)定港口使費(fèi)的費(fèi)收上限，其實(shí)也并不一定就會(huì)降低客戶(hù)的相關(guān)費(fèi)用，企業(yè)可以通過(guò)轉(zhuǎn)移費(fèi)收來(lái)規(guī)避。
《港口使費(fèi)通知》中規(guī)定“要按照規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)并收取費(fèi)用，不得只收費(fèi)、不服務(wù)”，對(duì)于費(fèi)收與服務(wù)不匹配的名目，比如理貨，要改進(jìn)和優(yōu)化其收費(fèi)結(jié)構(gòu)，大幅降低簡(jiǎn)單服務(wù)的收費(fèi)額度，提高復(fù)雜勞動(dòng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的理貨費(fèi)收結(jié)構(gòu)，讓客戶(hù)無(wú)話(huà)可說(shuō)。對(duì)客戶(hù)來(lái)講，理貨費(fèi)用的降低并不意味著港口綜合費(fèi)用的降低，只要供需關(guān)系能夠支撐，其理貨降低的費(fèi)用完全可以從裝卸費(fèi)或者其他名目的費(fèi)收中找回來(lái)。總體來(lái)講，港口收費(fèi)要與其提供的服務(wù)相匹配，不管是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)還是非競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)。當(dāng)前環(huán)境條件下的非競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)未來(lái)完全可能變成競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)，只要政府簡(jiǎn)政放權(quán)和市場(chǎng)開(kāi)放做到位，很多被認(rèn)為是非競(jìng)爭(zhēng)性港口服務(wù)也會(huì)逐步走向市場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效率提升和服務(wù)升級(jí)。
長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)外貿(mào)運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)收費(fèi)沒(méi)有統(tǒng)一，形成了事實(shí)上的價(jià)格歧視，這并不利于我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的大格局以及建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的原則，未來(lái)的方向應(yīng)當(dāng)是內(nèi)外貿(mào)同樣的服務(wù)同樣的價(jià)格。大國(guó)思維就要平等和互利，狹隘的民族利益與中國(guó)不斷增長(zhǎng)的國(guó)際地位不匹配。“一帶一路”的國(guó)家戰(zhàn)略也要求政策的制定要一視同仁，否則沒(méi)有國(guó)家愿意參與到中國(guó)所建立的體系中。
政府規(guī)費(fèi)的核心在用途
船舶港務(wù)費(fèi)、貨物港務(wù)費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等政府規(guī)費(fèi)是在我國(guó)港口瓶頸約束條件下為了發(fā)展水運(yùn)事業(yè)而建立起來(lái)的費(fèi)收體系。隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)和財(cái)政稅收體制的變革，與水運(yùn)相關(guān)的政府規(guī)費(fèi)何去何從需要深入研究。政府規(guī)費(fèi)在過(guò)去幾十年對(duì)建設(shè)水運(yùn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、完善水上助航設(shè)施、構(gòu)建完善的水上監(jiān)管體系都起到了巨大的作用。政府規(guī)費(fèi)的征收有兩大效應(yīng)：其一是使用者付費(fèi)，這是公共設(shè)施較好的制度安排，對(duì)大眾來(lái)講更加公平。如果取消規(guī)費(fèi)而是用財(cái)政來(lái)支付，其實(shí)是花全體納稅人的錢(qián)為少部分使用水運(yùn)設(shè)施的人埋單，這并不公平。在此意義上，政府規(guī)費(fèi)的征收如果后期的使用恰當(dāng)，還是有其合理性的。取消規(guī)費(fèi)并不意味著港口綜合費(fèi)用會(huì)大大降低，還是那句話(huà)，由供需關(guān)系決定。只要需求有支撐，取消掉的政府規(guī)費(fèi)就會(huì)被企業(yè)的服務(wù)收費(fèi)的提升所填平。政府規(guī)費(fèi)的另一個(gè)效應(yīng)是時(shí)滯效應(yīng)，也即當(dāng)期收費(fèi)，未來(lái)使用，這會(huì)產(chǎn)生使用強(qiáng)度和使用方向的問(wèn)題。使用強(qiáng)度即本港所產(chǎn)生的政府規(guī)費(fèi)不一定全部用在未來(lái)本港的發(fā)展上，而是可能轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，這里存在著一定的不公平，但這也恰恰是行業(yè)主管部門(mén)宏觀調(diào)控的手段之一。使用方向上可能存在征收的規(guī)費(fèi)沒(méi)有用在水運(yùn)公共基礎(chǔ)設(shè)施上或者提供公共服務(wù)上，而可能用在了維持不斷膨脹的監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行上。因此，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，讓規(guī)費(fèi)征收有依據(jù)，規(guī)費(fèi)調(diào)整有機(jī)制，規(guī)費(fèi)使用規(guī)范化。從當(dāng)前政府規(guī)費(fèi)的征收強(qiáng)度來(lái)看，如果還是按照原來(lái)的費(fèi)率征收，其實(shí)也意味著費(fèi)率在不斷下降。新出臺(tái)的《港口使費(fèi)通知》還對(duì)部分規(guī)費(fèi)以減少后的費(fèi)率作為上限，體現(xiàn)了現(xiàn)有政策環(huán)境下政府放手以及讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的決心。隨著我國(guó)港口由瓶頸約束到平穩(wěn)發(fā)展再到適度超前，未來(lái)港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)趨緩，巨大的港口吞吐量也能夠形成相對(duì)較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金盤(pán)子，在此背景下降低政府規(guī)費(fèi)的費(fèi)率符合水運(yùn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律。
港口反壟斷的重點(diǎn)在于進(jìn)入壁壘和強(qiáng)制服務(wù)
與港口費(fèi)收相關(guān)的議題是港口壟斷。不少企業(yè)都提出了港口各種費(fèi)收高企以及諸多不合理的費(fèi)用，還有分拆各地一家獨(dú)大的港口集團(tuán)以消除壟斷的提法。在這里需要明確一個(gè)論斷，港口存在價(jià)格壟斷嗎？從當(dāng)前港口的市場(chǎng)格局來(lái)看，沿海和內(nèi)河港口普遍能力過(guò)剩，市場(chǎng)的供需關(guān)系不支撐港口壟斷定價(jià)。同時(shí)，很多區(qū)域港口星羅棋布，每個(gè)港口環(huán)伺四周都分布著不少港口，形成了諸多的物流通道，某一個(gè)港口希冀通過(guò)壟斷實(shí)現(xiàn)高價(jià)都會(huì)面臨貨源的流失。同時(shí)，較高的定價(jià)也會(huì)吸引潛在的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入港口行業(yè)，并最終讓港口較高的定價(jià)落空。因此，當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境不應(yīng)當(dāng)存在普遍的價(jià)格壟斷。如果把港口集團(tuán)分拆成兩家，如果需求比較旺盛，相互競(jìng)爭(zhēng)的兩家港口公司仍然可能高定價(jià)。分拆港口集團(tuán)并不是解決港口壟斷的靈丹妙藥。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是價(jià)格欺詐。價(jià)格欺詐就是沒(méi)有明碼標(biāo)價(jià)，或者標(biāo)出的價(jià)格與實(shí)際收取的價(jià)格以及實(shí)際提供的服務(wù)不符。
在《港口服務(wù)收費(fèi)通知》中規(guī)定“自主制定、調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分考慮用戶(hù)承受能力，至少于執(zhí)行前1個(gè)月對(duì)外公布，并采取書(shū)面、電話(huà)、短信息、電子郵件等多種方式通知用戶(hù)，確保用戶(hù)周知。”調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完全不用考慮用戶(hù)的承受能力，無(wú)論高低都是合理的，價(jià)格高了用戶(hù)受損，價(jià)格低了港口受損，市場(chǎng)供需關(guān)系是唯一的尺度。同時(shí)，對(duì)于價(jià)格調(diào)整需要1個(gè)月前公布的規(guī)定，是明顯違反了市場(chǎng)起決定作用的原則，市場(chǎng)信號(hào)本來(lái)可以即時(shí)通過(guò)價(jià)格調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)，非要提前一個(gè)月，屆時(shí)市場(chǎng)又變了呢？正確的做法是：只要事先公布讓客戶(hù)知情就合法，而不需要設(shè)定具體的提前日期。
當(dāng)前港口壟斷關(guān)注的議題應(yīng)當(dāng)是進(jìn)入壁壘和強(qiáng)制服務(wù)。進(jìn)入壁壘就是限定部分服務(wù)必須由港口集團(tuán)、集團(tuán)下屬企業(yè)乃至集團(tuán)指定企業(yè)來(lái)提供，這就剝奪了船公司的選擇權(quán)。強(qiáng)制服務(wù)就是為船公司提供無(wú)可選擇的服務(wù)或者過(guò)度服務(wù)，比如拖輪（大馬力拖小船）、理貨（簡(jiǎn)單服務(wù)高收費(fèi)）和代理（強(qiáng)制代理）等。未來(lái)遏制上述港口壟斷將通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管和實(shí)施反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查來(lái)實(shí)現(xiàn)。
港口費(fèi)收要強(qiáng)化監(jiān)督檢查
《港口服務(wù)收費(fèi)通知》和《港口使費(fèi)通知》都在最后提出了強(qiáng)化監(jiān)督檢查的舉措。政府簡(jiǎn)政放權(quán)后必須強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的力度。未來(lái)要形成多元化的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，交通運(yùn)輸部掌握行業(yè)規(guī)律，也可以通過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)掌握企業(yè)運(yùn)行的數(shù)據(jù)，企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的價(jià)格欺詐、強(qiáng)制服務(wù)和進(jìn)入壁壘都可以獲得相應(yīng)的證據(jù)，然后與國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)、反壟斷調(diào)查機(jī)構(gòu)一起啟動(dòng)相關(guān)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查和反壟斷調(diào)查，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)秩序，形成公平公正的水運(yùn)市場(chǎng)，為我國(guó)外貿(mào)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展服務(wù)。
