尋求內河港口投資“最有效” 決策機制
2016-10-11 10:58 來源：中國港口
內河港口兼具公益性和經營性的特點，各地方普遍按照公益性設施的投資發展觀指導港口規劃建設，很容易導致港口供給過剩。內河港口施行的是企業化的日常運營，裝卸收入是其主要收入。在供給過剩的市場條件下，港口企業只能靠提高裝卸單價來維持生存、謀求發展。高額的裝卸單價將抬高各地的物流成本， 降低制造業競爭力。當前我國經濟發展進入“新常態”，推進“供給側”改革是重要任務。因此，有必要對當前內河港口投資決策模式進行分析，總結當前模式帶來的影響和危害，提出改革的思路與方向。
一、內河港口投資決策程序及依據
1. 決策程序
根據現行的港口投資管理體制，港口建設必須符合港口布局規劃和港口總體規劃。港口總體規劃的實施步驟和方案一般是由交通運輸部及各地方的交通“五年規劃”來確定的。進入“五年規劃”的港口項目，就可以開展立項前期工作。首先是編制項目建議書和可行性研究報告（可研報告）。可研報告的主要目的是獲得工可的批復，依據《政府核準的投資項目目錄》（2014 年），內河港口項目均由地方發改委核準，地方政府對內河港口投資項目既是運動員又是裁判員。
2. 決策依據及驅動力
過去相當長一段時期，拉動GDP 增長和帶動本地經濟開發開放是各地投資內河港口的原動力。投資、消費和凈出口是拉動各地經濟的重要引擎，鋼鐵、房地產、汽車、對外加工等相關產業是地方經濟發展熱點，而這些產業對運輸依賴較強。內河港口是各地經濟發展的先導和對外開放的窗口，各地普遍依托港口規劃建設物流園區、經濟開發區、保稅港區、綜合保稅區，以此帶動經濟的開發開放，鼓勵港口發展中轉業務，提升港口城市在區域內的核心地位。同時，重點內河港口項目有望獲得國家及地方各級資本金補助，能夠較容易地獲得銀行貸款，且投資額較大，能直接為地方GDP 數據作出貢獻。
依據現行程序，港口項目建設的可行性是通過可研報告中的經濟評價數據來證明的。港口項目可研經濟評價依據是港口貨物吞吐量預測和對未來市場價格的預估，在目前內河港口能力普遍過剩的情況下，嚴格依靠這種測算方式，很多內河港口項目顯然在經濟上不可行。各項目通行的做法是利用數學方法夸大建設項目的輻射能力和地方經濟的貨運生成量，使項目有較好的經濟評價數據。實際上，可研報告的經濟評價已經失去了作用。
二、當前模式的影響及危害
1. 港口供給過剩，企業效益下滑
盲目的大規模建設導致多地出現了港口能力過剩，集裝箱碼頭過剩尤為突出。以長江中游某港口為例，2010 年該港集裝箱碼頭吞吐能力為150 萬TEU，而吞吐量只有62 萬TEU。依據規劃，“ 十二五” 期間該港新增175 萬TEU 的港口吞吐能力，到2015 年末達到325 萬TEU。實際上，該港2015 年集裝箱吞吐量僅為100 萬TEU 左右，但吞吐能力是實際吞吐量的3 倍多。
嚴重過剩的供給能力使港口企業經營陷入困境。該港的集裝箱裝卸公司成立于2003 年， 成立之初因其特殊的地理優勢吸引了中外運、中遠和上海港的投資，保持了多年的盈利。但隨著新建港區的投運，2013 年末資產負債率達到66%，首度出現虧損，當年虧損1 700 萬元。
2. 抬高物流成本，行業整合不暢
內河港口一般由地方國有企業投資經營， 政府在建設時期給予部分項目資本金補貼，其余約75% 左右的資金通過銀行貸款融資。新建的港區規模較大，投資成本高，港口企業經營還款壓力較大。為了維持生存，部分企業依靠政府的支持，在本行政區內采取高價壟斷的經營模式。以長江上游某港口為例，其外貿集裝箱裝卸包干費達到644 元/TEU，內貿達到440 元/TEU，而該港至上海港2 000 多公里的水運費只有1 300 元/TEU 左右。高額的裝卸費用加重了當地制造業的物流成本。
內河運輸是綜合運輸網絡的重要構成部分， 內河港口是多種運輸方式交匯的節點，是大型物流企業重要的業務據點。歐洲萊茵河流域有2/3 左右的內河港口，由駁船公司或駁船公司的母公司經營，涌現出了雷諾斯物流集團等一批大型內陸物流企業。這些大的物流企業依托內河港口及其配套的公路、鐵路集疏運體系，為腹地企業提供優質的一體化的運輸物流服務。目前，我國沿江主要港口企業均為地方國資委直屬企業，大型運輸及代理企業主要是央企的分支機構，運輸與港口經營的長期分離甚至對立，制約了物流服務一體化進程，綜合運輸體系運轉效率受到制約，效益難以發揮，內陸綜合運輸服務水平也大打折扣。
同時，不同行政區內的港口競爭激烈，整合困難。例如，某沿江甲省，省會經濟發達， 但不臨江，是重要港口貨源地。甲省省會距離本省港口及下游相鄰乙省港口的公路運距相當，但甲省港口到海港的水上運距較長，從時間和費用兩方面競爭都不占優勢。為防止本省貨源外流，甲省出臺了一系列優惠政策，包括對進出甲省港口的集裝箱運輸車輛高速公路通行費優惠60%，港口的市場競爭已經被政府間的競爭所代替。
三、導致當前狀況的原因分析
1. 傳統內河港口發展觀存在局限
交通是經濟發展的基礎和先導，各地方均遵循這樣的發展觀，導致內河港口超前規劃建設。過去投資、消費和凈出口是推動經濟的三駕馬車，建筑、冶金、化工、汽車、出口加工等是各地產業發展的重點，這些產業對水運有較強的依賴性，沿江各地爭相建設大型、專業的散貨、件雜貨、集裝箱內河港口作業區，希望通過水上交通的優勢吸引這些產業投資。這種措施確實曾經給一些地方招商引資帶來了幫助，并帶動了新城區的開發。但是，這種傳統的內河港口發展觀也存在以下局限。
首先，這種發展觀是站在地方經濟發展的角度建立的，忽略了運輸經濟和物流。各地方依據此發展觀均在本行政區內建設專業大港， 極易造成過度投資和資源浪費，最終導致物流成本的提高；而站在運輸經濟的角度，內河港口的布局和規模需要根據貨流主方向及貨物對時間、費用的承擔能力進行綜合優化，最終目標是提高物流服務水平，降低物流成本。
其次，內河港口對新城區開發的帶動力在減弱。當前，我國經濟已經進入發展的新常態， 用大規模投資拉動增長已經不可再行，鋼鐵、化工和建筑行業不可能再有過去的增長速度， 內河港口對新城區招商引資的帶動力將大打折扣。
2. 對港口設施的屬性定位模糊
我國《港口法》在制定過程中對港口應歸類于公益性基礎設施還是經營性基礎設施存在較大爭議，最終也沒有形成統一的規定。內河港口普遍以公益性的基礎設施立項，按照經營性基礎設施進行運營。內河港口項目投資額大、回報低，企業無力主導項目投資，絕大多數內河港口項目都是地方政府主導建設的。根據我國最新規定，內河港口項目最低資本金比例為25%，地方政府比照公益性設施投資項目，積極爭取交通運輸部補貼，并利用公共財政資金配套達到最低資本金比例要求，依托地方港口集團或投資平臺貸款融資建設內河港口。
建成后的內河港口按照經營性基礎設施運營，港口企業自負盈虧。以某沿江省份為例，“十一五”期間集裝箱碼頭投資約為88 億元，而近幾年實際集裝箱吞吐量年均不到100 萬TEU。從全省平均水平來看，如果建設資金70% 采用銀行貸款，每年每個標箱的吞吐量至少要分擔400 元的貸款利息。內陸運輸市場競爭激烈，內河港口除了直接參與同鄰近港口的競爭，還與水上運輸等環節一道參與同鐵路、公路等其他運輸方式的競爭。港口企業經營壓力普遍較大，政府一般不再給予經營補貼。政府投資內河港口項目并未充分考慮項目的財務生存能力，很容易導致過度投資，而過度投資的后果又需要港口企業的市場經營來承擔，這種投資和運營決策的分離造成了港口經濟的扭曲。
3. 規劃及決策程序存在漏洞
由于規劃和決策程序上存在漏洞，新建港區并未形成對運輸的有效供給，其貨源吸引能力、營運效果大打折扣。首先，內河港口作業區的選址、規模和功能主要是由省級政府確定的，缺乏頂層設計。省級政府規劃港口的主要目的是帶動新城區的開發，不同行政主體都希望在本行政區內規劃專業化的大型港口作業區，極易造成岸線的過度開發。其次，內河港口、鐵路、公路的規劃分別立項，分別審批，投資實施也不同步，使得許多新建的開發港區不具備樞紐功能。最后，內河港口項目可研報告的經濟評價部分脫離實際情況，形同虛設，失去立項約束作用。
4. 港口經營管理有待改革
絕大部分內河港口由地方國有企業投資經營，各地方政府一般不允許外地企業和民企控制本地港口經營權；內河港口投資額大、回報率低，追求輕資產的運輸企業也不愿投資參股內河港口。這就造成了行業整合的不暢。
四、有關建議
1. 建立科學的內河港口發展觀
在經濟社會中的各種業態存在并發展的根源在于為對象創造價值。運輸服務的價值在于低成本、高效率、高質量。過去大規模投資加大了港口經營成本，壟斷經營限制了效率和質量的提升，實際上是與市場的需求背道而馳的。內河港口的最大價值在于可以實現多種運輸方式的轉換，可以讓用戶在陸運的時間價值和水運的費用價值之間找到平衡點。因此，內河港口的定位就是綜合運輸體系中的節點，投資應該尋求最佳的規模、功能和最有效的投資，而不是簡單的大而全。
物流的核心方法論就是網絡與流程。內河港口作為節點必須引入深水航道、高速公路、貨運專線鐵路的綜合網絡才有價值。基礎網絡的構建資金需求量大、投資回報率低，政府必須給予一定的資金和政策支持。只有在市場上脫穎而出的優秀企業才具備流程再造能力，才能駕馭并利用這個網絡為社會提供優質的物流服務。因此，應該創造條件改變現在內河港口在本地經營壟斷、與外地港口無序競爭、與運輸經營分割的現狀，讓內河港口融入優秀物流企業的大經營體系，通過企業的流程再造來提升價值。
2. 對內河港口設施進行科學劃分
內河港口具有投資大、回報低的特點，但建成后又需要參與市場競爭。建議將內河港口劃分為基礎性設施和經營性設施。基礎性設施主要包括土地征遷、水工結構等，以公共財政投資為主，建議采用PPP 等多種模式，吸引國有大型企業開發建設，開發企業不以港口裝卸收入作為其基礎性設施的投資回報方式。經營性設施主要由裝卸機械和管理系統構成，以良好物流服務和低廉的裝卸價格為條件，通過項目招標等方式吸引運輸或物流企業投資并獲得港口的經營權。這樣將大大降低企業的投資額和運營成本，有助于吸引運輸企業投資、加速行業整合、降低物流成本。
對于已經建成的樞紐港區，對基礎性設施和經營性設施進行合理估值區分，由政府對港口基礎性設施進行回購，減輕港口企業經營負擔，鼓勵港口企業提高效率和質量，降低裝卸費用。
3. 改革規劃及投資決策程序
建議由交通運輸部統一牽頭制定沿江綜合運輸網絡規劃，布局主樞紐港區，并根據科學的貨流預測，決策樞紐港區及其配套集疏運系統的建設時序。對主樞紐港區建設要加大中央資本金補貼的比例，鼓勵地方配套資金投入內河港口基礎性設施的建設。各地方可根據新城區開發的需要規劃布局開發型港區，但不得與樞紐港區構成重復建設，防止岸線過度無序開發。對于地方立項的開發型港區，可不再進行財務評價，為限制其規模，國家應減少資本金補貼。
4. 改革內河港口經營管理方式
對于新建的納入國家規劃的樞紐港區，要破除地方保護主義，破除目前各港口集團割據的局面，以良好的服務和低廉的裝卸價格為條件，通過經營招標等多種方式，吸引具備綜合運輸服務能力的企業進行經營管理。
國家應出臺相關辦法，鼓勵國有內河運輸企業、各地方港口集團之間兼并重組，搭建具備駕馭綜合運輸網絡的大型物流集團，提高沿江綜合物流服務水平。
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