騎虎難下！國內(nèi)港口資源整合路在何方？
2016-02-03 14:34 來源：理財(cái)寶典
小圈辣評(píng)： 寧波舟山港完成整合后，國內(nèi)更多港口的整合或?qū)⑾嗬^出現(xiàn)。不難理解，港區(qū)整合有利于減少競(jìng)爭，提高費(fèi)率；整合利好統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排產(chǎn)能擴(kuò)張；同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)更有效的船舶調(diào)度，提高經(jīng)營效率。
但是，以純行政命令的形式整合很難奏效，純商業(yè)模式整合成本過高，這導(dǎo)致國內(nèi)港口整合既蠢蠢欲動(dòng)，又困難重重。
目前港口頻現(xiàn)資源整合，成為行業(yè)熱門議題，透露出港口競(jìng)爭日趨激烈，同時(shí)也暴露出港口發(fā)展過程中的一些問題。而針對(duì)港口資源整合需有更深刻的認(rèn)識(shí)和思考，權(quán)衡不同整合模式的利弊，以實(shí)現(xiàn)港口資源配置的最優(yōu)化。
從目前我國已經(jīng)進(jìn)行以及正在進(jìn)行的港口資源整合的案例中，可以看到我國國內(nèi)港口資源整合模式大體分為三類：
一、純行政命令模式
主要是港口行政資源的整合。此類整合有些是將省內(nèi)各地市的港口管理部門整合為一個(gè)跨行政區(qū)域的港口管理部門，如廣西和福建的行政資源整合；有些是新設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的港口行政管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如湖北省的武漢新港管理委員會(huì)。行政資源的整合目的也是對(duì)港口自然資源和經(jīng)營資源施加影響，促進(jìn)其有效利用。
二、純商業(yè)模式（市場(chǎng)化）
純商業(yè)模式的港口資源整合，即主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，通過港口企業(yè)間的兼并收購實(shí)現(xiàn)的港口資源整合，此類整合主要涉及港口經(jīng)營資源。上港集團(tuán)進(jìn)行的“長江戰(zhàn)略”是比較典型的純商業(yè)模式港口資源整合。
三、政府推動(dòng)+市場(chǎng)決定模式
一些省市政府意識(shí)到當(dāng)前港口發(fā)展中的問題，主要依靠市場(chǎng)手段，通過對(duì)域內(nèi)港口企業(yè)資產(chǎn)的重組，形成統(tǒng)一的港口企業(yè)集團(tuán)，并試圖依靠單一企業(yè)集團(tuán)整合省域內(nèi)的港口自然資源和經(jīng)營資源。比較典型的包括北部灣港務(wù)集團(tuán)、河北港口集團(tuán)、廈門港集裝箱碼頭集團(tuán)等。
其中，國外整合還有一種地主港管理模式。國外通常采用地主港模式來解決港口自然資源有效利用和港口經(jīng)營資源壟斷低效這一對(duì)矛盾。一方面作為非盈利機(jī)構(gòu)的港務(wù)當(dāng)局作為“地主”統(tǒng)籌港區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)，港務(wù)當(dāng)局的決策機(jī)構(gòu)由包括各級(jí)政府、港口用戶等在內(nèi)的利益相關(guān)方代表組成，決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)港口發(fā)展方向、目標(biāo)等的確定，并交由執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施；另一方面，港務(wù)當(dāng)局將港口設(shè)施出租給包括碼頭企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)運(yùn)營。這樣，通過港口當(dāng)局的決策機(jī)構(gòu)保持了各利益相關(guān)方對(duì)于港口區(qū)域多目標(biāo)（中央政府希望的樞紐作用、地方政府希望的港城和諧、港口用戶希望的港產(chǎn)互動(dòng)等）的有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)該說，地主港模式是發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期發(fā)展摸索出的一種行之有效的港口管理模式。
遍觀上幾個(gè)模式的整合過程和后續(xù)實(shí)施效果，對(duì)于港口資源整合有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
認(rèn)識(shí)1：純行政命令整合很難奏效。
在我國岸線管理約束力不高的情況下，各級(jí)地方政府間的博弈使得跨行政區(qū)劃的港口行政資源整合很難實(shí)現(xiàn)對(duì)于港口自然資源的有序使用。而且跨行政區(qū)劃的行政資源整合還會(huì)帶來一些新的問題，比如行政程序出現(xiàn)混亂、行政權(quán)力出現(xiàn)交叉。而對(duì)于經(jīng)營資源整合，由于目前絕大多數(shù)港口均實(shí)現(xiàn)了政企分開，而且大型港口企業(yè)很多已實(shí)現(xiàn)了公開上市，因此行政命令在此領(lǐng)域要么不會(huì)奏效，要么成本極高。
認(rèn)識(shí)2：純商業(yè)模式整合成本過高。
我國多家港口企業(yè)的碼頭資產(chǎn)均已實(shí)現(xiàn)上市，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過兼并收購整合經(jīng)營資源成本十分高昂。通過商業(yè)模式進(jìn)行整合的上海港“長江戰(zhàn)略”和北部灣集團(tuán)的整合能夠成功，一定程度上有被整合企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差的原因，加上地方政府在政策和補(bǔ)貼上的支持，因此商業(yè)上整合的阻力較小。
認(rèn)識(shí)3：地主港模式在國內(nèi)基本不適用。
我國上一次的港口體制改革，選擇了港口自然資源和經(jīng)營資源一體化劃歸企業(yè)的路徑，經(jīng)過十多年的發(fā)展，既有的港口企業(yè)已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，經(jīng)營權(quán)和占有權(quán)的分離已很難實(shí)現(xiàn)，地主港的模式在我國絕大多數(shù)主要港口已很難實(shí)施。但在一些既有企業(yè)規(guī)模較小，未開發(fā)岸線較多的后發(fā)地區(qū)，可以探索開展地主港的港口管理模式。
認(rèn)識(shí)4：港口資源整合的關(guān)鍵在于地方政府的利益平衡。
目前較為成功的港口資源整合較少涉及地方政府間的利益平衡。比如廈門集裝箱碼頭的資源整合，由于處于同一市域內(nèi)，涉及地方利益較少，主要是企業(yè)間的利益平衡，整合共識(shí)容易達(dá)成。而河北省港口資源整合，由于地方政府利益層次多、關(guān)系復(fù)雜，至今仍然處于摸索階段。秦皇島港上收為省屬企業(yè)后，秦皇島市本身對(duì)于港口企業(yè)的支持大幅減弱。同時(shí)唐山市對(duì)于河北港口集團(tuán)整合唐山港也并不積極。目前河北港口集團(tuán)僅是對(duì)河北省增量港口資源進(jìn)行整合，但這與港口資源整合的初衷仍有一定的差距。
由于經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，港口需求增速放緩；港口能力不斷改善，港口間的距離持續(xù)接近；港口集疏運(yùn)體系不斷完善，港口服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大等原因的影響，我國港口發(fā)展面臨一定的問題：
一是，一些地方岸線出現(xiàn)低效利用的問題。如長江中下游地區(qū)，出現(xiàn)深水岸線占而不用、多占少用、深水淺用、貼岸使用和碎片化使用等現(xiàn)象。此前港口圈曾發(fā)布的有關(guān)長江“黑碼頭”文章中就曾談到，短短幾十公里江段，就有約10個(gè)“黑碼頭”。這還不包括分布在長江沿線各類“曬太陽”的碼頭。
二是，一些區(qū)域出現(xiàn)無序競(jìng)爭的局面。既存在大型港口企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位限制中小港口企業(yè)進(jìn)入的現(xiàn)象，也存在港口企業(yè)間惡性競(jìng)爭、壓價(jià)競(jìng)爭的現(xiàn)象。
三是，港口行業(yè)整體經(jīng)營效果也在下滑。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國A股上市的港口企業(yè)，凈資產(chǎn)收益率由2005年的13%以上，下降為2014年的不足8.5%，而2015年，注定會(huì)在2014年的基礎(chǔ)上再度下滑。
因此，從交通主管部門角度來看，港口資源整合的目的應(yīng)是保持港口能力適度超前的前提下有效利用港口資源，并防止壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭等低效行為。客觀上，有效的港口資源整合也有利于港口企業(yè)服務(wù)水平的提高和經(jīng)營績效的提升。
針對(duì)未來的資源整合，提出以下幾點(diǎn)建議：
建議1：加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)，解決好港口資源整合中地方政府利益不一致的核心矛盾。當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中對(duì)于跨區(qū)政府之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制有些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，比如在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)搬遷過程中對(duì)于企業(yè)稅收的重新分配，保證遷出地稅收水平不變，同時(shí)在新增稅收部分考慮相關(guān)地方政府的分成機(jī)制等。
建議2：通過改善岸線管理，有效促進(jìn)岸線資源有效利用。一是通過監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)同類碼頭泊位使用效率情況，設(shè)定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，既有碼頭使用效率不足時(shí)不予審批新的同類碼頭，把好準(zhǔn)入關(guān)。二是設(shè)計(jì)合理的岸線有償使用制度，通過累退制岸線收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，增加岸線持有成本，利用市場(chǎng)機(jī)制倒逼低效岸線占用企業(yè)退出。岸線有償使用可以與港口規(guī)費(fèi)清理工作相配合，并且明確岸線收費(fèi)的使用去處，加強(qiáng)公開公示，避免亂收費(fèi)之嫌。
建議3：加強(qiáng)完善統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度和信息化建設(shè)，為有關(guān)制度設(shè)計(jì)提供準(zhǔn)確依據(jù)。對(duì)于港口資源效率情況，例如單位岸線吞吐量、效益等指標(biāo)應(yīng)動(dòng)態(tài)跟蹤，作為決策的依據(jù)。
建議4：強(qiáng)化反不正當(dāng)競(jìng)爭調(diào)查，避免壟斷低效和惡性競(jìng)爭。國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局、交通運(yùn)輸部等政府部門應(yīng)將反壟斷列入權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過政策環(huán)境的改善，加強(qiáng)港口不正當(dāng)競(jìng)爭投訴受理的便利性。
建議5：做好有關(guān)法律法規(guī)的完善工作，在依法治國的大框架下開展上述改革，為資源整合做好制度保障。
關(guān)鍵詞：
港口整合
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